國家市場監督管理總局（國家反壟斷局）
2023年9月11日至15日
專家觀點
- 王健：重拳出擊促發展 擔當作為開新局
- 發布時間：2023-09-20 14:00????? 信息來源：中國經濟網
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一、執法成效：重拳出擊嚴格監管
反壟斷法實施15年來，我國反壟斷執法機構重拳出擊，嚴格監管，依法查處濫用市場支配地位壟斷行為，堅決維護市場公平競爭和消費者利益，取得良好成效。截至今年上半年，反壟斷執法機構共依法查處濫用市場支配地位案件103件，罰沒金額合計298.93億元。其中，2018年市場監管總局成立以來查處50件，罰沒金額合計230.19億元。具體而言：
第一，辦案數量穩步上升。自2008年我國反壟斷法實施以來，起初反壟斷執法機構經驗相對有限，查辦案件數量較少。2014年起，隨著經驗不斷積累，濫用市場支配地位執法開始加速，2015年、2016年和2017年分別查辦7件、17件和16件濫用市場支配地位案件。2018年，市場監管總局整合三家反壟斷執法機構，負責反壟斷統一執法，經過短暫調整后，濫用市場支配地位執法案件又恢復穩步上升態勢，2020年、2021年和2022年分別查辦10件、11件和13件濫用市場支配地位案件。2023年上半年，反壟斷執法機構查辦的濫用市場支配地位案件已達5件，充分延續了此前的增長勢頭。
第二，行為類型不斷擴展。我國反壟斷法明確列舉了6種濫用市場支配地位行為。目前，反壟斷執法機構查辦案件已覆蓋除掠奪性定價行為外的其他5種行為，其中以不公平高價銷售商品、限定交易、搭售或者附加其他不合理交易條件三類案件數量相對較多。不同行業涉及到的違法行為類型又有所不同，以不公平高價銷售商品主要集中在醫藥領域，限定交易發生在互聯網平臺、公用事業領域，搭售或者附加其他不合理交易條件常見于醫藥和公用事業領域。此外，我國反壟斷執法機構還在利樂案中首次嘗試適用“國務院反壟斷執法機構認定的其他濫用市場支配地位的行為”，認定了忠誠折扣行為。
第三，持續聚焦發展大局。我國濫用市場支配地位反壟斷執法長期聚焦民生、科技和互聯網平臺三大領域。反壟斷法實施以來，先后調查處理多起涉及高科技和制造業領域的濫用市場支配地位案件，切實保障了我國相關行業產業鏈供應鏈的穩定。2020年12月開始，相繼查辦多起互聯網平臺案件，強化對互聯網平臺企業的反壟斷監管，有力維護互聯網平臺領域公平競爭秩序，促進平臺經濟規范健康持續發展。同時，執法機構長期關注醫藥、公用事業等密切關系民生的行業領域，今年年初，市場監管總局部署開展民生領域反壟斷執法專項行動，查辦了多起醫藥領域和燃氣、供熱領域濫用市場支配地位案件。
第四，執法力度彰顯威懾。我國十大反壟斷處罰案件中，罰沒金額前三的均為濫用市場支配地位案件。如果按照單個公司的罰款金額，前五中有四個是濫用市場支配地位案件。通過查辦重大濫用市場支配地位案件，我國反壟斷執法機構很好彰顯了執法權威和決心，對壟斷違法行為形成了有力威懾。
二、執法特點：擔當作為精準監管
在全面推進濫用市場支配地位執法過程中，我國反壟斷執法機構勇于擔當、善作善成，積極探索精準監管之策，形成了鮮明的執法特點。
第一，執法思路逐步清晰。反壟斷執法機構通過修改規章、制訂反壟斷指南等方式，不斷總結經驗，明確執法思路。2019年6月，市場監管總局出臺《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》，整合了國家發改委和原工商總局制定的相關反壟斷規章內容，實現實體和程序規定合一，同時細化了認定濫用市場支配地位行為考慮因素和具體情形，有力支撐了濫用市場支配地位執法工作。2021年2月和11月，國務院反壟斷委員會分別發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》《關于原料藥領域的反壟斷指南》，進一步明確相關領域反壟斷執法原則，有針對性地細化分析認定思路，為經營者依法合規經營提供更加明確的指引。今年3月，為落實新修改反壟斷法要求，市場監管總局修訂發布《禁止濫用市場支配地位行為規定》，進一步健全濫用市場支配地位行為認定規則，特別是完善互聯網平臺經濟領域反壟斷制度規則，展現濫用市場支配地位執法方面更加清晰的思路。
第二，執法技術日益成熟。濫用市場支配地位案件通常較為復雜，在案件查辦過程中，涉嫌違法主體、市場支配地位認定等問題往往具有較高難度。通過一系列案件經驗積累，我國反壟斷執法機構形成了較為成熟的技術路徑。例如，在違法主體認定方面，可運用“單一經濟實體”理論，根據相關企業的人員和經營混同情況，將壟斷行為的決策者、實施者視為同一經營者；在市場支配地位認定方面，形成“市場份額推定法”和“綜合因素認定法”相結合的認定規則，并且運用數據化的市場集中率（CR4指數）和HHI指數來衡量市場競爭狀況。
第三，執法工具更加豐富。查辦濫用市場支配地位案件時，傳統的處理方式是采用罰款和沒收違法所得等剛性執法工具，雖然有較強威懾作用，但也存在時效性不足、靈活性不夠等問題。我國反壟斷執法機構創新性運用行政指導和反壟斷合規整改等柔性執法工具，將剛性執法和柔性執法有機結合。例如反壟斷執法機構在作出處罰的同時，發出《行政指導書》，提出整改意見，要求當事人進行全面整改，依法合規經營，建立健全公平參與市場競爭的長效機制。這種剛柔相濟的執法方式，可更好實現反壟斷法律目標，體現了處罰與教育相結合的方針，豐富了執法工具箱。
第四，執法決心更為強大。目前，我國對社會關注度較高的互聯網平臺、醫藥、公用事業等領域的濫用市場支配地位執法已步入常態化階段。2021年以來，先后查辦多起互聯網平臺領域重大典型壟斷案件，持續督促相關經營者抓好整改，充分彰顯了反壟斷執法機構規范該領域市場競爭秩序的堅定決心。此外，2018年以來，已查處的醫藥和公用事業領域濫用市場支配地位案件分別達到15件和33件，顯示出反壟斷執法機構始終對兩個關鍵民生領域保持執法高壓態勢的堅決態度。
三、執法展望：新征程上再創佳績
中國式現代化新征程已經開啟。展望未來，我國反壟斷執法機構將更加主動融入實現高質量發展的時代潮流，扎實推進濫用市場支配地位執法工作，為奮力推進中國式現代化開好新局，謀好新篇，作出應有的貢獻。
第一，持續完善法律制度規則體系。目前，我國濫用市場支配地位法律制度已形成以反壟斷法為根基，以《禁止濫用市場支配地位行為規定》為主干，以《關于知識產權領域的反壟斷指南》《關于汽車業的反壟斷指南》《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》《關于原料藥領域的反壟斷指南》等為支脈的規則體系，但與歐美等司法轄區相比，規則還需進一步完備細致。建議盡快出臺《關于行業協會的反壟斷指南》《關于標準必要專利領域的反壟斷指南》等指南以及具體辦案指引、指導意見，逐步健全調查實體規則、程序規則、行政指導規則、約談規則等，不斷提高執法的科學性、透明度和規范化水平。
第二，完善反壟斷常態化全鏈條監管機制。我國反壟斷執法機構查辦濫用市場支配地位案件，目前仍以行政處罰等事后監管手段為主。2021年8月30日，中央深改委審議通過《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》提出，要加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管。我國反壟斷執法已經進入常態化監管階段，對反壟斷監管提出了更高的要求，而事后監管手段具有一定滯后性和單一性，建議構建和完善事前事中事后相結合的反壟斷全鏈條監管機制，特別是豐富事前事中監管工具措施，不斷提升反壟斷監管效能，著力推動反壟斷治理能力和治理體系現代化。
第三，強化濫用市場支配地位案件經濟學分析。經濟學分析是濫用市場支配地位案件執法中的重要工具。現階段，我國反壟斷執法機構對外公布的濫用市場支配地位案件行政處罰決定書中，僅在少數案件中作了較為詳細的經濟學分析。《“十四五”市場監管現代化規劃》明確要求完善反壟斷和反不正當競爭執法法律分析制度，強化重大案件經濟學分析，實現科學監管、精準監管。“更加經濟學”的反壟斷執法是國際通行做法，建議考慮在反壟斷執法機構設置專門從事經濟學分析的內部機構，強化經濟學支撐能力，不斷提高執法辦案精細化水平。
第四，提升反壟斷執法隊伍力量和能力水平。濫用市場支配地位執法復雜性強，難度和挑戰大。國際主要反壟斷司法轄區執法機構均擁有較為龐大、專業的執法隊伍，而在我國，無論是國務院反壟斷執法機構，還是省級反壟斷執法機構，人員編制數量均明顯偏少，專業化水平也需持續提升。隨著強化競爭政策基礎地位和全國統一大市場建設的深入推進，反壟斷工作的不斷加強，建議加大反壟斷執法人員配置力度，加強執法骨干力量培養，打造一支強有力的反壟斷執法鐵軍，有力保障反壟斷工作順利開展。 （浙江理工大學法政學院教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家 王健）
（反壟斷執法一司供稿）