國家市場監督管理總局（國家反壟斷局）
2023年9月11日至15日
專家觀點
- 焦海濤：繼往開來 守正創新 以常態化反壟斷監管促進數字經濟規范健康發展
- 發布時間：2023-09-18 17:00????? 信息來源：中國經濟網
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隨著數字技術的不斷創新和數字經濟的高速發展，數字平臺逐步將多邊市場中相互依賴的各方主體匯聚在一起，承擔起信息傳遞、需求匹配、關系協調和資源配置等功能。在此過程中，數字平臺大量匯聚數據、控制算法，同時單方制定和執行交易規則，由此形成的壟斷行為具有許多不同于傳統領域的特點，并引發了社會各界對數字經濟反壟斷監管的擔憂。
總體來看，我國較好地從規則完善和執法探索等方面做出了積極應對。特別是近年來，我國堅持規范和發展并重的理念，持續完善數字經濟的反壟斷監管體系，密集出臺規范數據、算法和平臺壟斷行為的法規和政策，積極穩妥地推進數字經濟的反壟斷監管執法。當前我國數字市場競爭秩序穩步向好，數字經濟常態化反壟斷監管的態勢基本形成。
一、數字經濟反壟斷監管規則趨于完善
（一）以反壟斷法修改筑牢數字經濟公平競爭的法治根基
2022年修改的反壟斷法在總結數字經濟反壟斷執法實踐和借鑒國際經驗的基礎上，較為系統地完善了數字經濟反壟斷監管的規則體系。
首先，總則部分新增數字經濟反壟斷“專條”，對經營者提出了“不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等”實施壟斷行為的基本要求。該原則性規定具有兩個典型特征：一是直接回應了數字經濟壟斷行為與“數據和算法”“平臺規則”等具有緊密聯系的特殊性，有助于提高規則的針對性和適應力；二是“不得……從事本法禁止的壟斷行為”的表述則意味著該條的適用范圍具有廣泛性，不僅包括實踐中備受關注的濫用市場支配地位，也包括壟斷協議和具有或可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。
其次，分則中三類壟斷行為的監管規則都嵌入了數字經濟的內容，形成對總則數字經濟反壟斷“專條”的有力回應。壟斷協議部分新增經營者的組織與幫助行為，能夠更好對數字平臺參與平臺內經營者的壟斷協議形成約束。濫用市場支配地位部分，明確規定“具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事前款規定的濫用市場支配地位的行為”，該條是對總則第九條的直接強調和具化。經營者集中部分，分類分級審查制度的引入能夠為特定領域的經營者集中審查提供針對性方案。
此外，新反壟斷法第四十九條規定，“反壟斷執法機構及其工作人員對執法過程中知悉的商業秘密、個人隱私和個人信息依法負有保密義務”，該條特別強調反壟斷法執法對于個人隱私和個人信息的保護。這從另一個側面反映了數字經濟對反壟斷監管提出的新要求。由于數字平臺傾向于收集并分析包括隱私和個人信息在內的各類數據，針對數字平臺的反壟斷執法很容易會獲知這些數據。
（二）以配套規定完善細化數字經濟反壟斷規則的具體適用
在推動修改反壟斷法基礎規則的同時，反壟斷執法機構還持續推動配套規定的完善，形成了以反壟斷法為核心、多部法規、規章和指南共同構成的較為系統完備的法律規則體系，為數字經濟領域經營主體公平競爭提供了清晰明確指引。
《禁止壟斷協議規定》第八條規定經營者約定計算價格的“算法”“平臺規則”涉嫌構成固定價格的壟斷協議；第十條明確了關于分割銷售市場和原材料采購市場的規定適用“數據”等要素；第十三條和第十五條分別對經營者利用數據和算法、技術以及平臺規則等達成橫向和縱向壟斷協議的方式進行了列舉。
《禁止濫用市場支配地位行為規定》第十二條在認定平臺經濟領域經營者市場支配地位的考慮因素中增加了“交易金額”“交易數量”“控制流量的能力”等內容；第十四條至第十九條針對反壟斷法列舉的典型濫用市場支配地位行為補充了平臺經濟領域的細化認定規則；第二十一條進一步規定經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等實施濫用市場支配地位行為。
《經營者集中審查規定》關于數字經濟的新增內容，主要體現在競爭損害評估與限制性條件的確定上。一方面，評估數字經濟領域經營者集中的競爭損害，需要特別考慮經營者通過控制“數據”影響市場進入的情況，以及集中對經營者技術創新動力和能力的影響。另一方面，對可能有競爭損害的經營者集中，可以附加剝離數據、修改平臺規則或者算法、承諾兼容或者不降低互操作性水平等限制性條件。
此外，2021年2月國務院反壟斷委員會發布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，雖然不是立法不具有約束力，但構成了我國數字經濟領域反壟斷監管的系統性規范，具有重要的參考意義。指南強調反壟斷法及配套法規規章適用于所有行業，對各類經營主體一視同仁、公平公正對待。指南的出臺為完善數字經濟領域反壟斷監管提供了科學有效、針對性強的指引，有利于統一執法標準、提高執法透明度、穩定經營主體預期，促進數字經濟的規范發展。
二、數字經濟反壟斷監管成效充分顯現
近年來，反壟斷執法機構穩妥推進數字經濟反壟斷監管執法，保護數字市場公平競爭，有力維護了數字經營主體和消費者利益，為促進數字經濟高質量發展作出了積極貢獻，數字經濟反壟斷常態化監管執法態勢基本形成。
2021年，反壟斷執法機構共查辦互聯網行業濫用市場支配地位案件3件，濫用行政權力排除、限制競爭案件2件；審結平臺經濟領域經營者集中28件，對98件平臺經濟領域未依法申報違法實施經營者集中案件作出行政處罰。以上案件罰沒金額共計217.4億元。2022年，反壟斷執法機構共查辦互聯網行業濫用市場支配地位案件1件，濫用行政權力排除、限制競爭案件6件；審結互聯網平臺領域經營者集中24件，對27 件互聯網平臺領域未依法申報違法實施經營者集中案件公開作出行政處罰。以上案件罰沒金額共計1.041億元。
總體而言，我國數字經濟反壟斷監管成效突出體現在以下三個方面：
第一，依法查處社會反映強烈的壟斷案件，及時回應群眾關切。針對社會反映強烈的“二選一”壟斷行為，市場監管總局先后依法查處多起壟斷案，持續表明了堅決治理“二選一”行為的態度。這些大案要案的查處可以促使平臺企業自覺規范經營行為，引導平臺企業從低水平的惡性競爭向主要依靠創新和提升服務質量的高水平競爭轉變。目前，平臺經濟領域的“二選一”行為已基本停止。
第二，堅持規范與發展并重，促進數字經濟在規范中發展、在發展中規范。我國反壟斷執法機構始終堅持規范監管和促進發展并重的原則，持續拓展監管執法的廣度和深度，著力解決我國數字經濟發展的深層次壟斷問題，并不斷優化監管手段和監管力度，讓監管更好地服務于數字經濟能力提升，為數字經濟規范健康持續發展營造更加公平的市場環境。在多起壟斷案中，反壟斷執法機構均發布了《行政指導書》，督促涉案企業著眼長遠、持續整改。總體來說，我國當前數字經濟領域競爭秩序持續向好，數字平臺普遍加強反壟斷合規體系建設，主動規范自身經營行為，不斷提升合規水平。
第三，強化事前事中事后全鏈條監管效能，持續提升常態化監管水平。在事前環節，反壟斷執法機構積極引導和規范平臺企業建立健全合規管理制度，壓實平臺企業主體責任，促使企業自覺維護市場公平競爭；持續加強數字經濟領域市場競爭狀況評估，及時跟蹤掌握市場發展和競爭問題，強化監測預警和預防性監管，積極防范和化解壟斷風險；同時，在發現平臺經濟領域苗頭性壟斷問題時，反壟斷執法機構也傾向于通過約談提醒、行政指導等方式，協助企業調整自身行為，避免壟斷風險。在事中環節，在處理具體案件時，反壟斷法執法機構堅持依法依規，重視案件分析論證、當事人和利害關系人權益保護；在審查經營者集中案件時，不斷優化審查程序、壓縮審查時限，對數字經濟領域大多不具有排除、限制競爭影響的集中行為及時予以無條件批準，提振市場信心，釋放“綠燈”信號。在事后環節，反壟斷執法機構積極采取重點案件執法后的實地檢查等措施，督促相關企業不斷優化和提升整改成效；同時，積極開展執法評估工作，以“回頭看”的方式審查執法效能，并充分發揮典型案件的示范效應和持續效果。
三、未來數字經濟反壟斷監管工作大有可為
展望未來，我國數字經濟反壟斷監管總體上需繼續堅持規范和發展并重的理念，一方面聚焦損害人民群眾利益、擠壓中小企業發展活力等重點問題，依法查處壟斷違法行為，以公正監管促進公平競爭，充分發揮數字平臺在引領發展、創造就業、國際競爭等方面的積極作用，另一方面也要不斷完善監管體制、創新豐富監管工具，以進一步提升監管效能，促進數字經濟更加規范、健康、持續地發展。
第一，不斷完善反壟斷監管體制。一是優化反壟斷監管職權的層級配置。在堅持反壟斷監管“中央事權”屬性的基礎上，合理劃分反壟斷監管各層級權責事項，形成有利于發揮各層級履職優勢的職能體系；堅持屬地管理和分級管理相結合，根據反壟斷監管事項的風險范圍和專業要求合理配置反壟斷監管資源。二是強化跨部門協同監管。厘清行業管理和反壟斷監管職責邊界，完善行業管理和反壟斷監管定期會商溝通協調、重要情況及時通報、重點工作協調聯動等機制。三是推動形成與統一反壟斷監管相適應的執法模式。加強反壟斷執法機制創新，探索橫向協同、縱向聯動的反壟斷執法辦案機制；探索建立分類執法機制，推進數字經濟領域壟斷問題的專業化執法，提高反壟斷執法效能。
第二，創新和豐富反壟斷監管工具。一是完善梯次監管工具。堅持事前監管與事后監管相結合、非懲罰性手段與懲罰手段相結合，創新和豐富行政指導方式，積極運用行政告誡、行政建議、行政約談、行政示范等各類指導手段，充分引導行業公約、公開承諾等自愿手段在更大范圍內發揮作用，以及進一步提示、鼓勵企業申請寬大、承諾等制度的適用，以實現規范市場行為、降低執法成本、形成執法震懾的綜合效果。二是完善市場化社會化多元監管工具。遵循經濟規律，運用市場機制推動主體責任和監督責任落實，同時創新社會監督方式，探索實施數字經濟領域的內部舉報人獎勵政策；此外還可強化數字經濟領域壟斷問題的輿情監測，提高發現和處置苗頭性、趨勢性問題的能力。
第三，引導數字平臺建立規范化、體系化和精細化的反壟斷合規長效機制。反壟斷監管只是手段，數字經濟的規范發展最終依賴于企業的自我合規。企業首先應當樹立對合規的正確觀念，做真正的合規而非“紙面合規”，做體系化的合規而非應對式的合規，做精細化的合規而非粗放式的合規。反壟斷執法機構可以引導并協助數字平臺企業建立有效的反壟斷合規管理體系，提高企業的風險識別能力。在條件允許的情況下，還可以從規則等層面為企業合規提供充分的正向激勵。 （中國政法大學民商經濟法學院教授 焦海濤）
（反壟斷執法一司供稿）