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反壟斷法被稱(chēng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。反壟斷執(zhí)法以構(gòu)建自由、公平的經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槭姑峭晟粕鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2008年8月1日，我國(guó)反壟斷法正式施行，全國(guó)人大常委會(huì)于2022年6月24日通過(guò)了關(guān)于修改反壟斷法的決定，其中對(duì)壟斷協(xié)議有關(guān)的條款進(jìn)行了較大幅度的修改。包括重述“壟斷協(xié)議”內(nèi)涵及其認(rèn)定邏輯、增加“軸輻協(xié)議”以破除壟斷協(xié)議橫縱二分的局限性、認(rèn)可“安全港”規(guī)則的適用并預(yù)留配套制度接口、明確縱向壟斷協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、大幅提高壟斷協(xié)議違法行為的處罰力度、擴(kuò)展法律責(zé)任類(lèi)型及其違法主體。這些修改以豐富的執(zhí)法實(shí)踐為基礎(chǔ)，有大量的案例作為參照，是助力構(gòu)建新發(fā)展格局的客觀需要。多年來(lái)，行政執(zhí)法處罰了大量壟斷協(xié)議行為，有效實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防和一般預(yù)防，對(duì)預(yù)防和制止壟斷行為，塑造自由、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序發(fā)揮了積極的、不可替代的作用。

一、壟斷協(xié)議執(zhí)法打擊違法行為、惠及民生

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以平等主體之間的合意為基礎(chǔ)法律關(guān)系，然而并非自愿的協(xié)議行為都是合法的，有的協(xié)議具有反競(jìng)爭(zhēng)屬性，導(dǎo)致市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，以價(jià)格為表征的供需信號(hào)錯(cuò)誤，致使資源錯(cuò)配、消費(fèi)者福利水平降低，社會(huì)公共利益受損。行政執(zhí)法糾正違法行為以保護(hù)自由、公平的交易機(jī)制，使市場(chǎng)恢復(fù)自由、競(jìng)爭(zhēng)的秩序，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。壟斷協(xié)議是諸多反競(jìng)爭(zhēng)行為中較為常見(jiàn)的違法行為，案件量大，又因其隱秘性強(qiáng)、類(lèi)型多、危害性強(qiáng)，是反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

壟斷協(xié)議行為相對(duì)高發(fā)，表現(xiàn)形式多樣，既有同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者之間相互勾結(jié)共同漲價(jià)、劃分市場(chǎng)回避競(jìng)爭(zhēng)、聯(lián)合抵制交易等，又有上下游交易相對(duì)人之間約定轉(zhuǎn)售價(jià)格、限制下游競(jìng)爭(zhēng)，向第三人高價(jià)銷(xiāo)售的行為等等。壟斷協(xié)議案件所涉及的行業(yè)廣，覆蓋電信、食品、建材、教育、醫(yī)藥、醫(yī)療器械、保險(xiǎn)、汽車(chē)等行業(yè)和領(lǐng)域，壟斷協(xié)議違法行為的不利后果最終必然轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，損害消費(fèi)者福利。因此，反壟斷執(zhí)法與民生息息相關(guān)。

市場(chǎng)作用與政府作用，二者是有機(jī)統(tǒng)一的。有效市場(chǎng)以有為政府作為前提，有為政府以有效市場(chǎng)作為依歸。反壟斷作為有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合的市場(chǎng)管理工具，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是維護(hù)人民根本利益和增進(jìn)民生福祉，通過(guò)懲治壟斷行為推動(dòng)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格下降和質(zhì)量提高，促進(jìn)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而提高人民群眾的生活質(zhì)量和福利水平。

十五年來(lái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查處235起壟斷協(xié)議案件，一方面通過(guò)對(duì)行為的定性有效遏止壟斷協(xié)議行為的市場(chǎng)損害、恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)秩序；另一方面通過(guò)罰沒(méi)等行政處罰手段，在一定程度上補(bǔ)償了違法行為造成的公共利益損失。此外，反壟斷法規(guī)定了壟斷經(jīng)營(yíng)者的民事責(zé)任。行政執(zhí)法的違法認(rèn)定結(jié)果可以減輕后繼民事訴訟中原告的舉證責(zé)任，從而提高違法成本，威懾壟斷協(xié)議違法，客觀上起到了引導(dǎo)合法經(jīng)營(yíng)的效果。

二、壟斷協(xié)議執(zhí)法注重實(shí)效、多措并舉

競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法要遵守行政法的基本原則，堅(jiān)持法治化、規(guī)范化、依法行政，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法的制度功能。因此，建立健全行政法律法規(guī)是依法行政的前提。十五年來(lái)，在上位法反壟斷法的統(tǒng)領(lǐng)下，逐步構(gòu)建由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、指南構(gòu)成的多層次、多維度的法律體系；執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)2022年修改的反壟斷法對(duì)原有配套規(guī)則進(jìn)行了全面修訂，其中《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》是聚焦于壟斷協(xié)議行為的部門(mén)規(guī)章，是相關(guān)類(lèi)型行政執(zhí)法的重要依據(jù)。這個(gè)部門(mén)規(guī)章反應(yīng)了新反壟斷法的最新規(guī)則，譬如如何認(rèn)定“軸輻協(xié)議”。

壟斷執(zhí)法的直接目標(biāo)是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，有效促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放性、自由性、公平性，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。因此，處罰是手段而非目的。在壟斷協(xié)議的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則中，提供了基于不同法律事實(shí)的類(lèi)型化、層次化的進(jìn)路。秉持行政法上的審慎原則，在立案前適用核查程序，排除初步證據(jù)不足的案件線索；在調(diào)查中嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定調(diào)查、取證，特別注重保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)秘密、個(gè)人信息等；在案件處理中，除對(duì)違法行為做出行政處罰外，還可能根據(jù)案件的具體情況與行政相對(duì)人達(dá)成行政和解，或者對(duì)適格經(jīng)營(yíng)者做出寬大處理、減免罰款。這種多路徑相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)的立法、執(zhí)法理念，是以理論合理性有效性為前提、以追求行政執(zhí)法的實(shí)際效果為目標(biāo)的，在實(shí)踐中發(fā)揮了很好的制度作用。比如寬大制度以經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“囚徒困境”為理論模型，在個(gè)案中很大程度上解決了橫向壟斷協(xié)議中取證難的執(zhí)法問(wèn)題，為發(fā)現(xiàn)、瓦解橫向壟斷協(xié)議提供了制度供給，在實(shí)踐中也實(shí)現(xiàn)了其應(yīng)有的功能。

加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管能力建設(shè)是做好競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的基礎(chǔ)，健全監(jiān)管機(jī)制是提升監(jiān)管有效性的制度保障。2021年11月，市場(chǎng)監(jiān)管總局加掛國(guó)家反壟斷局牌子，這是繼2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，反壟斷執(zhí)法統(tǒng)一之后的又一重大舉措，標(biāo)志著經(jīng)過(guò)十余年的執(zhí)法實(shí)踐探索，進(jìn)一步健全反壟斷執(zhí)法的體制機(jī)制，提高反壟斷執(zhí)法法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。在壟斷協(xié)議違法中，有諸多由地方做出行政處罰決定的案件，通過(guò)執(zhí)法進(jìn)一步證明這種執(zhí)法機(jī)制符合我國(guó)國(guó)情，即因地制宜，實(shí)事求是，根據(jù)案件的性質(zhì)、事實(shí)等具體情況，構(gòu)建多層次、跨區(qū)域的執(zhí)法體制機(jī)制。提高監(jiān)管效能，也符合我國(guó)地域廣博、區(qū)域特性鮮明的特點(diǎn)。

三、壟斷協(xié)議執(zhí)法的未來(lái)展望

競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法是融合理論性、實(shí)踐性、創(chuàng)造性、實(shí)效性的復(fù)雜工作。多年來(lái)，壟斷協(xié)議行政執(zhí)法成效顯著，實(shí)現(xiàn)了很好的法律效果和社會(huì)效果，一系列典型性案件的發(fā)布、解讀，是警示也是普法，從而引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體合規(guī)經(jīng)營(yíng)，在全社會(huì)樹(shù)立了公平競(jìng)爭(zhēng)、依法經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)理念。

壟斷協(xié)議行為特點(diǎn)突出，最核心的是行為隱秘性和類(lèi)型多樣性，由此衍生出取證難、認(rèn)定難的執(zhí)法困境。實(shí)施壟斷行為會(huì)造成極大的社會(huì)危害，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者可以由此攫取巨大的壟斷利潤(rùn)。在執(zhí)法的高壓下，行為隱秘性會(huì)進(jìn)一步提高，繼而加大執(zhí)法難度。不僅如此，由于新法大幅提高了壟斷行為法律責(zé)任，疊加行政決定對(duì)后繼訴訟的重大影響，這兩個(gè)因素必然加大反壟斷執(zhí)法中雙方的對(duì)抗性。為此，應(yīng)當(dāng)深化有關(guān)理論研究，完善立法、明確規(guī)則，提高行政執(zhí)法效能和公信力、權(quán)威性，有針對(duì)性地破解上述難題。

一是進(jìn)一步健全法律制度規(guī)則，明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。反壟斷執(zhí)法必須秉持市場(chǎng)化、法治化的原則，行政法律法規(guī)既是約束行政裁量權(quán)的規(guī)則，又是明示市場(chǎng)行為可預(yù)見(jiàn)性的規(guī)則，是保護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的重要制度。特別是新法下的新制度，亟需明確具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。比如縱向非價(jià)格協(xié)議的具體類(lèi)型和違法性認(rèn)定規(guī)則，數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下新型壟斷協(xié)議的行政執(zhí)法思路等。

二是進(jìn)一步優(yōu)化央地協(xié)同機(jī)制，提高執(zhí)法效能。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法司法的目標(biāo)是建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、統(tǒng)一的全國(guó)大市場(chǎng)。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，壟斷協(xié)議類(lèi)的案件既有省內(nèi)區(qū)域性的，也有跨省全國(guó)性的，由地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在省內(nèi)執(zhí)法，有地利之便也有客觀上的阻力和壓力。反壟斷行政執(zhí)法的公信力源于專(zhuān)業(yè)性、公正性，統(tǒng)一各地的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實(shí)必要性。因此，應(yīng)當(dāng)明確中央和地方的執(zhí)法權(quán)限，合理適用行政授權(quán)、行政委托，理順執(zhí)法體制，建立指定管轄、異地執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等制度。

三是進(jìn)一步深化理論研究，創(chuàng)新監(jiān)管措施。技術(shù)革命催生新的商業(yè)模式，由此可能產(chǎn)生新的法律關(guān)系，繼而引發(fā)新的社會(huì)矛盾。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，市場(chǎng)變化一日千里、日新月異。傳統(tǒng)的監(jiān)管手段不足以應(yīng)對(duì)數(shù)字化的挑戰(zhàn)，利用大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器識(shí)別等技術(shù)手段進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管是必由之路。因此，需要加快數(shù)據(jù)儲(chǔ)備和應(yīng)用模型建設(shè)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和適應(yīng)性。

只有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境才可能鍛造出有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營(yíng)者，只有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境才能鼓勵(lì)創(chuàng)新以提高競(jìng)爭(zhēng)水平。反壟斷行政執(zhí)法極大提高了人民群眾幸福感、滿足感、獲得感，為建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和繁榮發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)保障。未來(lái)，依然任重而道遠(yuǎn)。 （清華大學(xué)教授、清華大學(xué)法學(xué)院競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家組專(zhuān)家 張晨穎）

（反壟斷執(zhí)法一司供稿）