在生產許可證制度改革工作座談會上的講話?
梅建華?
（2014年11月27日）?
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同志們：?
今天我們把各省（區、市）質監局負責生產許可管理工作的處長和部分生產許可審查部的負責人請來，主要是交流各地工業產品生產許可工作情況，分析面臨的新形勢、新情況和新問題，討論總局起草的深化生產許可證制度改革的指導意見草案和涉及生產許可管理的7個規范性文件修訂稿。在一整天的會議中，有27位同志踴躍發言，提出了許多寶貴的意見和建議，既為總局研究改革方案提供了有益參考，又對全系統統一思想，凝聚共識，積極穩妥地推進生產許可證制度改革具有重要意義。監督司將認真梳理和吸收大家的意見建議，努力把改革方案完善好。下面，我講三點意見，供大家參考。?
一、 生產許可證制度應當給予充分肯定?
2013年以來，新一屆政府開門第一件事就是抓以轉變政府職能為核心的行政審批制度改革，質檢總局認真貫徹落實國務院的部署，以“減字當頭、放字當頭”為原則，積極配合中央編辦開展了新一輪行政審批制度改革工作。按照總局的要求，監督司圍繞工業產品生產許可制度改革進行了深入調研和認真研究。從調研情況來看，多數意見認為，這項制度對于保障產品質量安全具有重要意義，應當給予充分肯定，在目前情況下繼續保留為宜，應當旗幟鮮明地繼續堅持，主要基于以下幾個方面的考慮。?
一是有效。生產許可證制度實施30年來，在保障重要工業產品質量安全和貫徹落實國家產業政策方面發揮了重要作用。從產品質量國家監督抽查情況看，獲證企業產品質量抽查合格率平均穩定在90%以上，規模企業達到95%以上，明顯高于不實施生產許可的企業。目前，生產許可企業的獲證率在77%左右，也就是說有近1/4的企業，因未達到保障產品質量條件沒有通過生產許可，被拒于市場之外。同時，每年約有5%的獲證企業，由于不再符合許可條件而被取消許可資格。這些情況說明，生產許可制度對于從生產源頭保障產品質量安全，具有十分重要的作用。?
二是有用。生產許可證制度作為一項技術審查與政策約束相結合的準入制度，通過對直接涉及人身財產安全、公共安全和國家安全的重要工業產品生產企業，審核其具備持續穩定生產合格產品的保障能力，促進生產企業具備保證產品質量安全的必要條件，有利于從源頭抓產品質量。這一制度與3C強制性認證等制度一起，共同構成產品質量安全生產準入體系，是加強產品質量監管的重要手段和基礎性制度安排。對質檢部門而言，這項制度對履行質量監管職能、維護產品質量安全、促進質量水平提升意義重大。?
三是符合當前實際。當前我國市場經濟體制尚不健全，質量誠信體系還沒有建立起來，市場秩序尚不規范，質量違法違規行為多發，制假售價屢禁不止，質量安全事件時有發生，社會對此反映強烈。在當前情況下，繼續實施這項制度，于國于企于民都有利。即使是在市場經濟體制比較完善的情況下，加強產品質量安全監管，維護市場秩序，彌補市場失靈，維護消費者權益，正是政府作為“守夜人”的職責，對重要產品的生產準入等市場前監管措施不可或缺。?
四是有完備的制度體系。生產許可制度已經形成了以《行政許可法》為根基、以《生產許可證管理條例》為主體、以《生產許可證管理條例實施辦法》等部門規章以及8個規范性文件為支撐，以99個實施細則等一批技術規范為補充的完備的法律法規制度體系。在制度設計方面，堅持“決策、執行、監督”三分離和七個工作環節相互監督制約，生產許可管理科學公正，運行有效的新階段。?
五是與國際通行做法不矛盾。盡管各國產品質量監管模式不同，但都把涉及社會安全的重要產品置于政府相應部門的嚴格監督控制之中，以確保產品符合相關的技術法規要求。政府在基于風險分析的前提下，分別確定重點監督項目和監管方式。有的通過采信合格評定結果間接實施管控，也有的直接通過生產許可設置準入門檻實施監管。這些監管措施，既有市場前監管，又有市場后監管。不管監管方式如何，其目的就是為各類市場主體營造公平競爭的發展環境，防止“劣幣驅逐良幣”，既保障公平競爭，又維護消費者權益。?
二、生產許可證制度亟需改革創新?
雖然生產許可證整個制度有必要繼續保留，但不是不需要改革。全系統上下按照國務院關于行政審批制改革的要求，對生產許可證制度及時改、徹底改、真正改，顯得尤為必要、尤為迫切。因為面對新形勢、新要求，生產許可證制度有許多不適應、不符合的問題。?
一是中央有要求。黨的十八屆三中全會從發揮市場資源配置決定性作用和更好發揮政府作用的高度，對深化行政審批制度改革、加快轉變政府職能提出了新的更高要求。新一屆中央政府在成立之初，即承諾三年之內取消下放1/3以上的行政審批項目，今年又提出要加大取消下放力度，三年的計劃要兩年完成。特別是對與促進經濟增長、促進效率、激發活力密切相關的重點行政審批項目的取消，原則上不低于1/2，其它項目不低于1/3。為落實國務院要求，總局成立了改革領導小組，多項改革正在積極穩妥推進，工作的落腳點就是轉變政府職能，抓手之一就是減少行政審批。總局領導也多次對生產許可證制度改革提出明確要求。?
二是企業有反映。從總體上講，盡管社會各方面對生產許可證制度充分認可，但也有不少企業對這項制度有負面評價。一方面，制度本身還存在一些不科學的地方，需要大刀闊斧地進行改革和完善。另一方面，在制度實施層面，也存在不少問題。不僅審查、檢驗、發證、審批過程中有不規范的地方，而且“重審批、輕監管”的局面還沒從根本上改變。有的獲證企業取證過程經歷艱辛，甚至遭遇吃拿卡要，企業對此反響強烈。?
三是基層有意見。從系統內來講，不少同志對許可證制度改革仁者見仁，智者見智，意見不少。特別是在加強對行政許可行為監督制約的大背景下，再加上不少基層局監督力量薄弱，對制度的實施有顧慮，有的同志認為權力運行的約束多了，自由裁量權小了，身上的責任大了，消極懈怠情緒增加，使生產許可工作難度更大。?
以上情況說明，這項制度不改革就沒有生命力。主動改比被動改好，早改比晚改好。只有按照國務院關于轉變職能和行政審批制度改革的要求，切實增強改革的緊迫感和主動性，拿出壯士斷腕的勇氣和決心，真正深化改革，這項制度才有生命力，才能在新的歷史時期煥發新的生機與活力。?
三、積極穩妥地推進生產許可證制度改革?
為了積極穩妥地深化生產許可證制度改革，今年以來，監督司按照總局領導的要求，組織地方質監部門和生產許可審查中心已經做了大量工作。這次提交會議討論的指導意見和7個規范性文件草稿，就是部分階段性成果。下面我作簡要說明。?
（一）關于指導思想。就是要全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，以保障重要工業產品質量安全為基礎，以轉變政府職能、簡政放權為核心，以激發市場活力、落實企業質量主體責任為目標，最大限度取消發證產品目錄，下放審批權限，減少審批環節，優化審批程序，創新監管方式，構建產品質量共治格局。?
（二）關于基本原則。指導意見已提出，要堅持轉變職能、簡政放權，堅持開放包容、社會共治，堅持突出重點、積極推進。同時，我們還要堅持依法行政與探索創新相結合，堅持統一性與靈活性相結合。?
（三）關于工作目標。計劃在兩年時間內，全面實施改革措施，重構生產許可管理模式，基本建立起“市場資源配置、企業主體責任、政府依法監管、社會質量共治”的工業產品生產許可管理體系。?
（四）關于改革措施。主要內容可以歸納為三個最大限度和一個加強。?
一是最大限度取消許可項目。對凡是能夠通過消費者自我判斷、市場自我調節可以保障產品質量安全的產品，一律取消生產許可審批。將實施生產許可證管理的產品，進一步集中到涉及國家產業政策、難以通過事中事后監管方式有效保障質量安全的重要工業產品上來。?
二是最大限度下放審批權限。對凡是量大面廣、由地方管理更方便有效的產品，一律下放省級質量技術監督局審批管理；對列入工業產品生產許可負面清單的產品，除個別敏感產品和涉及產業政策限制的產品外，全部下放審批權限。有條件的省質監部門在保障生產許可工作質量的前提下，本著便企高效的原則，可以將生產許可受理、審查、審批委托市（地）級質量技術監督部門實施。?
三是最大限度優化審批流程。取消一部分實地核查，對生產許可證有效期滿申請換證的企業，生產條件若無重大變化，可以通過提交書面承諾的方式免于實地核查；取消一批生產許可管理事項，取消生產許可證獲證企業年度審查制度，督促引導企業主動向社會公示質量狀況信息；減少生產許可前置條件，凡是不涉及產品質量安全和產業政策的內容一律取消；推進生產許可檢驗市場化，逐步將企業產品生產許可發證檢驗推向市場；加強信息化系統建設，加快推進生產許可電子審批和網上審批，盡快實現從企業申請、實地核查、產品檢驗、審批發證全流程的信息化、電子化；改革生產許可證書，簡化生產許可證書格式，取消原證書中關于年度自查報告的相關內容，推行生產許可電子證書。?
四是加強事中事后監管。行政審批制度改革不是簡單的一放了之。既要下決心取消下放行政審批事項，減少政府對微觀經濟實行的管理，又要研究替代措施，加強事中事后監管。對生產許可而言，既要加強證后監管，又要加強對取消下放審批項目加強監管，兩者同樣重要，不能偏廢。要加快建立以行業自律為主體的審查工作機制，充分發揮社會力量和行業組織的優勢，將生產許可審查工作任務逐步交由行業組織承擔；建立工業企業質量安全評價體系，加快培育質量服務市場，以涉及產業政策產品為試點，逐步建立完善工業生產企業質量安全評價制度；督促企業落實質量安全主體責任，督促獲證企業建立產品標準自我聲明公開制度、產品質量安全事故強制報告制度以及不合格產品應急處置制度；建立完善工業企業產品質量分類監管制度，根據企業不同狀況實施差別化監管措施；加強生產許可管理產品的監督抽查，擴大監督抽查范圍和頻次，有針對性地對生產領域存在的質量問題進行反溯處置；建立獲證企業信息共享機制，支持行業協會等第三方機構在保障工業產品質量安全方面發揮作用。?
在做好制度頂層設計的基礎上，要盡快修訂一系列的法規文件。首先力爭盡早出臺指導意見，這是許可證制度改革的綱領性文件，體現許可證制度改革的總體要求和主要措施。其次是力爭明年上半年出臺調整發證產品目錄的方案，印發修訂后的7個規范性文件。同時，加快清理和修訂產品實施細則，力爭到明年底將實施細則全部修訂完畢。?
? ? 最后我還要強調一個問題，就是要轉變觀念，立行立改。所謂轉變觀念，就是在生產許可過程中，全系統上下要從過去那種“雞蛋里頭挑骨頭”似的審查把關，轉變到如何讓企業快速便捷取證上來。對無需修改實施辦法和實施細則，與現行法規條文不沖突的改革措施，應抓緊組織實施。以法律法規為依據，在思想上切實樹立為企業服務的觀念，千方百計簡化審批流程，縮短許可時限，讓企業快速取證，這正是生產許可證制度改革的要義所在。希望各省局和各審查部立行立改，從現在做起，進一步規范審批，優化流程，精簡環節，壓縮時限，切實解決審批行為不規范、不透明、效率不高等問題，盡快讓企業和社會感受到生產許可證制度改革的成效。?