在生產(chǎn)許可證制度改革工作座談會上的講話?
梅建華?
（2014年11月27日）?
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同志們：?
今天我們把各?。▍^(qū)、市）質(zhì)監(jiān)局負責生產(chǎn)許可管理工作的處長和部分生產(chǎn)許可審查部的負責人請來，主要是交流各地工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可工作情況，分析面臨的新形勢、新情況和新問題，討論總局起草的深化生產(chǎn)許可證制度改革的指導意見草案和涉及生產(chǎn)許可管理的7個規(guī)范性文件修訂稿。在一整天的會議中，有27位同志踴躍發(fā)言，提出了許多寶貴的意見和建議，既為總局研究改革方案提供了有益參考，又對全系統(tǒng)統(tǒng)一思想，凝聚共識，積極穩(wěn)妥地推進生產(chǎn)許可證制度改革具有重要意義。監(jiān)督司將認真梳理和吸收大家的意見建議，努力把改革方案完善好。下面，我講三點意見，供大家參考。?
一、 生產(chǎn)許可證制度應當給予充分肯定?
2013年以來，新一屆政府開門第一件事就是抓以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政審批制度改革，質(zhì)檢總局認真貫徹落實國務院的部署，以“減字當頭、放字當頭”為原則，積極配合中央編辦開展了新一輪行政審批制度改革工作。按照總局的要求，監(jiān)督司圍繞工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度改革進行了深入調(diào)研和認真研究。從調(diào)研情況來看，多數(shù)意見認為，這項制度對于保障產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要意義，應當給予充分肯定，在目前情況下繼續(xù)保留為宜，應當旗幟鮮明地繼續(xù)堅持，主要基于以下幾個方面的考慮。?
一是有效。生產(chǎn)許可證制度實施30年來，在保障重要工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全和貫徹落實國家產(chǎn)業(yè)政策方面發(fā)揮了重要作用。從產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查情況看，獲證企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量抽查合格率平均穩(wěn)定在90%以上，規(guī)模企業(yè)達到95%以上，明顯高于不實施生產(chǎn)許可的企業(yè)。目前，生產(chǎn)許可企業(yè)的獲證率在77%左右，也就是說有近1/4的企業(yè)，因未達到保障產(chǎn)品質(zhì)量條件沒有通過生產(chǎn)許可，被拒于市場之外。同時，每年約有5%的獲證企業(yè)，由于不再符合許可條件而被取消許可資格。這些情況說明，生產(chǎn)許可制度對于從生產(chǎn)源頭保障產(chǎn)品質(zhì)量安全，具有十分重要的作用。?
二是有用。生產(chǎn)許可證制度作為一項技術(shù)審查與政策約束相結(jié)合的準入制度，通過對直接涉及人身財產(chǎn)安全、公共安全和國家安全的重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，審核其具備持續(xù)穩(wěn)定生產(chǎn)合格產(chǎn)品的保障能力，促進生產(chǎn)企業(yè)具備保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的必要條件，有利于從源頭抓產(chǎn)品質(zhì)量。這一制度與3C強制性認證等制度一起，共同構(gòu)成產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)準入體系，是加強產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要手段和基礎(chǔ)性制度安排。對質(zhì)檢部門而言，這項制度對履行質(zhì)量監(jiān)管職能、維護產(chǎn)品質(zhì)量安全、促進質(zhì)量水平提升意義重大。?
三是符合當前實際。當前我國市場經(jīng)濟體制尚不健全，質(zhì)量誠信體系還沒有建立起來，市場秩序尚不規(guī)范，質(zhì)量違法違規(guī)行為多發(fā)，制假售價屢禁不止，質(zhì)量安全事件時有發(fā)生，社會對此反映強烈。在當前情況下，繼續(xù)實施這項制度，于國于企于民都有利。即使是在市場經(jīng)濟體制比較完善的情況下，加強產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈，維護消費者權(quán)益，正是政府作為“守夜人”的職責，對重要產(chǎn)品的生產(chǎn)準入等市場前監(jiān)管措施不可或缺。?
四是有完備的制度體系。生產(chǎn)許可制度已經(jīng)形成了以《行政許可法》為根基、以《生產(chǎn)許可證管理條例》為主體、以《生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》等部門規(guī)章以及8個規(guī)范性文件為支撐，以99個實施細則等一批技術(shù)規(guī)范為補充的完備的法律法規(guī)制度體系。在制度設計方面，堅持“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三分離和七個工作環(huán)節(jié)相互監(jiān)督制約，生產(chǎn)許可管理科學公正，運行有效的新階段。?
五是與國際通行做法不矛盾。盡管各國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式不同，但都把涉及社會安全的重要產(chǎn)品置于政府相應部門的嚴格監(jiān)督控制之中，以確保產(chǎn)品符合相關(guān)的技術(shù)法規(guī)要求。政府在基于風險分析的前提下，分別確定重點監(jiān)督項目和監(jiān)管方式。有的通過采信合格評定結(jié)果間接實施管控，也有的直接通過生產(chǎn)許可設置準入門檻實施監(jiān)管。這些監(jiān)管措施，既有市場前監(jiān)管，又有市場后監(jiān)管。不管監(jiān)管方式如何，其目的就是為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”，既保障公平競爭，又維護消費者權(quán)益。?
二、生產(chǎn)許可證制度亟需改革創(chuàng)新?
雖然生產(chǎn)許可證整個制度有必要繼續(xù)保留，但不是不需要改革。全系統(tǒng)上下按照國務院關(guān)于行政審批制改革的要求，對生產(chǎn)許可證制度及時改、徹底改、真正改，顯得尤為必要、尤為迫切。因為面對新形勢、新要求，生產(chǎn)許可證制度有許多不適應、不符合的問題。?
一是中央有要求。黨的十八屆三中全會從發(fā)揮市場資源配置決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的高度，對深化行政審批制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了新的更高要求。新一屆中央政府在成立之初，即承諾三年之內(nèi)取消下放1/3以上的行政審批項目，今年又提出要加大取消下放力度，三年的計劃要兩年完成。特別是對與促進經(jīng)濟增長、促進效率、激發(fā)活力密切相關(guān)的重點行政審批項目的取消，原則上不低于1/2，其它項目不低于1/3。為落實國務院要求，總局成立了改革領(lǐng)導小組，多項改革正在積極穩(wěn)妥推進，工作的落腳點就是轉(zhuǎn)變政府職能，抓手之一就是減少行政審批?？偩诸I(lǐng)導也多次對生產(chǎn)許可證制度改革提出明確要求。?
二是企業(yè)有反映。從總體上講，盡管社會各方面對生產(chǎn)許可證制度充分認可，但也有不少企業(yè)對這項制度有負面評價。一方面，制度本身還存在一些不科學的地方，需要大刀闊斧地進行改革和完善。另一方面，在制度實施層面，也存在不少問題。不僅審查、檢驗、發(fā)證、審批過程中有不規(guī)范的地方，而且“重審批、輕監(jiān)管”的局面還沒從根本上改變。有的獲證企業(yè)取證過程經(jīng)歷艱辛，甚至遭遇吃拿卡要，企業(yè)對此反響強烈。?
三是基層有意見。從系統(tǒng)內(nèi)來講，不少同志對許可證制度改革仁者見仁，智者見智，意見不少。特別是在加強對行政許可行為監(jiān)督制約的大背景下，再加上不少基層局監(jiān)督力量薄弱，對制度的實施有顧慮，有的同志認為權(quán)力運行的約束多了，自由裁量權(quán)小了，身上的責任大了，消極懈怠情緒增加，使生產(chǎn)許可工作難度更大。?
以上情況說明，這項制度不改革就沒有生命力。主動改比被動改好，早改比晚改好。只有按照國務院關(guān)于轉(zhuǎn)變職能和行政審批制度改革的要求，切實增強改革的緊迫感和主動性，拿出壯士斷腕的勇氣和決心，真正深化改革，這項制度才有生命力，才能在新的歷史時期煥發(fā)新的生機與活力。?
三、積極穩(wěn)妥地推進生產(chǎn)許可證制度改革?
為了積極穩(wěn)妥地深化生產(chǎn)許可證制度改革，今年以來，監(jiān)督司按照總局領(lǐng)導的要求，組織地方質(zhì)監(jiān)部門和生產(chǎn)許可審查中心已經(jīng)做了大量工作。這次提交會議討論的指導意見和7個規(guī)范性文件草稿，就是部分階段性成果。下面我作簡要說明。?
（一）關(guān)于指導思想。就是要全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，以保障重要工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)為核心，以激發(fā)市場活力、落實企業(yè)質(zhì)量主體責任為目標，最大限度取消發(fā)證產(chǎn)品目錄，下放審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批程序，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建產(chǎn)品質(zhì)量共治格局。?
（二）關(guān)于基本原則。指導意見已提出，要堅持轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，堅持開放包容、社會共治，堅持突出重點、積極推進。同時，我們還要堅持依法行政與探索創(chuàng)新相結(jié)合，堅持統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合。?
（三）關(guān)于工作目標。計劃在兩年時間內(nèi)，全面實施改革措施，重構(gòu)生產(chǎn)許可管理模式，基本建立起“市場資源配置、企業(yè)主體責任、政府依法監(jiān)管、社會質(zhì)量共治”的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可管理體系。?
（四）關(guān)于改革措施。主要內(nèi)容可以歸納為三個最大限度和一個加強。?
一是最大限度取消許可項目。對凡是能夠通過消費者自我判斷、市場自我調(diào)節(jié)可以保障產(chǎn)品質(zhì)量安全的產(chǎn)品，一律取消生產(chǎn)許可審批。將實施生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品，進一步集中到涉及國家產(chǎn)業(yè)政策、難以通過事中事后監(jiān)管方式有效保障質(zhì)量安全的重要工業(yè)產(chǎn)品上來。?
二是最大限度下放審批權(quán)限。對凡是量大面廣、由地方管理更方便有效的產(chǎn)品，一律下放省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審批管理；對列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可負面清單的產(chǎn)品，除個別敏感產(chǎn)品和涉及產(chǎn)業(yè)政策限制的產(chǎn)品外，全部下放審批權(quán)限。有條件的省質(zhì)監(jiān)部門在保障生產(chǎn)許可工作質(zhì)量的前提下，本著便企高效的原則，可以將生產(chǎn)許可受理、審查、審批委托市（地）級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門實施。?
三是最大限度優(yōu)化審批流程。取消一部分實地核查，對生產(chǎn)許可證有效期滿申請換證的企業(yè)，生產(chǎn)條件若無重大變化，可以通過提交書面承諾的方式免于實地核查；取消一批生產(chǎn)許可管理事項，取消生產(chǎn)許可證獲證企業(yè)年度審查制度，督促引導企業(yè)主動向社會公示質(zhì)量狀況信息；減少生產(chǎn)許可前置條件，凡是不涉及產(chǎn)品質(zhì)量安全和產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容一律取消；推進生產(chǎn)許可檢驗市場化，逐步將企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可發(fā)證檢驗推向市場；加強信息化系統(tǒng)建設，加快推進生產(chǎn)許可電子審批和網(wǎng)上審批，盡快實現(xiàn)從企業(yè)申請、實地核查、產(chǎn)品檢驗、審批發(fā)證全流程的信息化、電子化；改革生產(chǎn)許可證書，簡化生產(chǎn)許可證書格式，取消原證書中關(guān)于年度自查報告的相關(guān)內(nèi)容，推行生產(chǎn)許可電子證書。?
四是加強事中事后監(jiān)管。行政審批制度改革不是簡單的一放了之。既要下決心取消下放行政審批事項，減少政府對微觀經(jīng)濟實行的管理，又要研究替代措施，加強事中事后監(jiān)管。對生產(chǎn)許可而言，既要加強證后監(jiān)管，又要加強對取消下放審批項目加強監(jiān)管，兩者同樣重要，不能偏廢。要加快建立以行業(yè)自律為主體的審查工作機制，充分發(fā)揮社會力量和行業(yè)組織的優(yōu)勢，將生產(chǎn)許可審查工作任務逐步交由行業(yè)組織承擔；建立工業(yè)企業(yè)質(zhì)量安全評價體系，加快培育質(zhì)量服務市場，以涉及產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)品為試點，逐步建立完善工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全評價制度；督促企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責任，督促獲證企業(yè)建立產(chǎn)品標準自我聲明公開制度、產(chǎn)品質(zhì)量安全事故強制報告制度以及不合格產(chǎn)品應急處置制度；建立完善工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量分類監(jiān)管制度，根據(jù)企業(yè)不同狀況實施差別化監(jiān)管措施；加強生產(chǎn)許可管理產(chǎn)品的監(jiān)督抽查，擴大監(jiān)督抽查范圍和頻次，有針對性地對生產(chǎn)領(lǐng)域存在的質(zhì)量問題進行反溯處置；建立獲證企業(yè)信息共享機制，支持行業(yè)協(xié)會等第三方機構(gòu)在保障工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面發(fā)揮作用。?
在做好制度頂層設計的基礎(chǔ)上，要盡快修訂一系列的法規(guī)文件。首先力爭盡早出臺指導意見，這是許可證制度改革的綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)許可證制度改革的總體要求和主要措施。其次是力爭明年上半年出臺調(diào)整發(fā)證產(chǎn)品目錄的方案，印發(fā)修訂后的7個規(guī)范性文件。同時，加快清理和修訂產(chǎn)品實施細則，力爭到明年底將實施細則全部修訂完畢。?
? ? 最后我還要強調(diào)一個問題，就是要轉(zhuǎn)變觀念，立行立改。所謂轉(zhuǎn)變觀念，就是在生產(chǎn)許可過程中，全系統(tǒng)上下要從過去那種“雞蛋里頭挑骨頭”似的審查把關(guān)，轉(zhuǎn)變到如何讓企業(yè)快速便捷取證上來。對無需修改實施辦法和實施細則，與現(xiàn)行法規(guī)條文不沖突的改革措施，應抓緊組織實施。以法律法規(guī)為依據(jù)，在思想上切實樹立為企業(yè)服務的觀念，千方百計簡化審批流程，縮短許可時限，讓企業(yè)快速取證，這正是生產(chǎn)許可證制度改革的要義所在。希望各省局和各審查部立行立改，從現(xiàn)在做起，進一步規(guī)范審批，優(yōu)化流程，精簡環(huán)節(jié)，壓縮時限，切實解決審批行為不規(guī)范、不透明、效率不高等問題，盡快讓企業(yè)和社會感受到生產(chǎn)許可證制度改革的成效。?